Aluehallitus, kokous 20.1.2025

Perustelut

Kainuun hyvinvointialue on toteuttanut kilpailutuksen päivystyksen perusterveydenhuollon triagen (PTH-triage) lääkäripalveluista aluehallituksen 10.6.2024 tekemän päätöksen (144§) mukaisesti. Tarjouspyyntö on julkaistu Hilma-palvelussa 11.6.2024 ja tarjousten jättämisen määräaikaan 12.8.2024 mennessä kilpailutukseen oli jättänyt kymmenen palveluntuottajaa tarjouksensa. Tarjouspyynnössä oli määritelty palveluntuottajille asetetut pakolliset vaatimukset sekä hankittavan palvelun sisällöstä että yrityksen vakavaraisuudesta. Palveluntuottajien tuli täyttää pakolliset vaatimukset, jonka jälkeen toteutettiin jäljelle jääneiden palveluntuottajien kesken hintavertailu tarjouspyynnössä esitettyjen hintakriteereiden mukaisesti. Lopulliseen hintavertailuun valikoitui seitsemän palveluntuottajaa.

-        Terveytesi Palvelut Oy
-        Medimatkat Oy
-        Terveystalo Julkiset Palvelut Oy
-        Solo Health Oy
-        Med Group Oy
-        Kymenlaakson Laatupäivystys Oy
-        Mehiläinen Oy

Tarjousten perusteella halvimmaksi palveluntuottajaksi valikoitui Terveytesi Palvelut Oy.

Oheismateriaali: PTH-triage lääkäripalvelut hintavertailu

Perustelut

Kainuun hyvinvointialueen (jäljempänä hankintayksikkö) pyysi tarjouksia päivystyksen lääkäripalveluista 16.6.2024 julkaistulla tarjouspyynnöllä. Hankinnasta julkaistiin kansallinen hankintailmoitus Hilma-ilmoituskanavassa (www.hankintailmoitukset.fi) 16.6.2024 ja hankintailmoitus TED-ilmoituskanavassa (https://ted.europa.eu/fi/) 17.6.2024. Hankinnan ennakoitu arvo on 7 500 000 euroa ja ylittää laissa julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista (1397/2016, ”hankintalain”) 25 §:n mukaisen liitteessä E tarkoitettujen sosiaali- ja terveyspalveluhankintojen kynnysarvon. Hankintamenettelynä on ollut avoin menettely, jossa kaikki halukkaat toimittajat ovat voineet jättää tarjouksen. Kainuun hyvinvointialueen aluehallitus on 23.9.2024 (§227) tehnyt Kainuun hyvinvointialueen päivystyksen lääkäripalveluiden hankintaa koskevan päätöksen, jolla se on valinnut Terveytesi Palvelut Oy:n palveluntuottajaksi 1.1.2025 alkavalle kolmen vuoden sopimuskaudelle.

Terveystalo Julkiset Palvelut Oy (jäljempänä myös ”Terveystalo”) on tehnyt 27.9.2024 oikaisuvaatimuksen Kainuun hyvinvointialueen aluehallituksen 23.9.2024 (§ 277)) tekemästä Kainuun hyvinvointialueen päivystyksen lääkäripalvelujen hankintaa koskevasta päätöksestä. Terveystalo on vaatinut oikaisuvaatimuksessaan oikaisemaan hankintapäätöstä siten, että Terveytesi Palvelut Oy suljetaan pois tarjouskilpailusta, koska tarjouspyynnössä asetettu referenssivaatimus ei sen kohdalla täyty.

Terveystalo on oikaisuvaatimuksessaan esittänyt, että hankintapäätös on virheellinen ja hankintalain vastainen, sillä voittanut tarjoaja olisi tullut sulkea pois tarjouskilpailusta, koska tämän vähimmäisvaatimukseksi esittämä referenssi ei ole täyttänyt tarjouspyynnössä esitettyjä vaatimuksia. Terveystalon mukaan Terveytesi Palvelut Oy:n referenssiä ei olisi tullut hyväksyä, koska Terveystalon tietojen mukaan Terveytesi Palvelut Oy:llä ei ole tarjouspyynnössä edellytettyä kokemusta viimeiseltä kolmelta vuodelta eikä se siten täytä asetettua referenssivaatimusta. Terveystalo esittää, ettei ole riittävää, että referenssivaatimus täyttyy tuonnempana, jos referenssivaatimus ei ole täyttynyt tarjousten käsittelyn ja hankintapäätöksen tekemisen hetkellä. Terveystalo katsoo, että hankintamenettelyssä on selvä ja olennainen virhe, koska hankintayksikkö ei ole sulkenut tarjouskilpailun ulkopuolelle tarjoajaa, jonka kohdalla tarjouspyynnössä asetetut soveltuvuusvaatimukset eivät täyty.

Hankintalain 132 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi itse poistaa virheellisen päätöksensä tai peruuttaa muun hankintamenettelyssä tehdyn ratkaisun, jolla on oikeudellisia vaikutuksia ehdokkaiden tai tarjoajien asemaan, ja ratkaista asian uudelleen (hankintaoikaisu), jos päätös tai muu hankintamenettelyssä tehty ratkaisu perustuu lain soveltamisessa tapahtuneeseen virheeseen tai jos asiaan on tullut sellaista uutta tietoa, joka voi vaikuttaa päätökseen, ratkaisuun tai hankintasopimuksen tekemisen edellytyksiin. Saman pykälän 2 momentin mukaan päätöksen tai ratkaisun oikaiseminen ei edellytä asianosaisen suostumusta.

Hankintalain 114 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi asettaa vaatimuksia tarjoajan soveltuvuudelle. Soveltuvuutta koskevien vaatimusten tulee olla oikeassa suhteessa hankinnan kohteeseen. Hankintayksikön tulee ilmoittaa käyttämänsä vaatimukset hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä. Hankintayksikön on suljettava tarjouskilpailusta ehdokas tai tarjoaja, joka ei vastaa asetettuja soveltuvuusvaatimuksia. Hankintayksikkö voi vaatia, että tarjoajat antavat tarjouksensa osana vakuutuksen, että ne täyttävät hankintayksikön asettamat soveltuvuutta koskevat vaatimukset. Vakuutuksessa annettujen tietojen paikkansapitävyys tulee tarkastaa tarjouskilpailun voittajan osalta ennen hankintasopimuksen allekirjoittamista. Pykälän 2 momentin mukaan ehdokkaiden ja tarjoajien taikka näiden alihankkijoiden korjaaviin toimenpiteisiin ja soveltuvuutta koskevien vaatimusten asettamiseen voidaan soveltaa, mitä 82–86 sekä 88 §:ssä säädetään.

Hankintalain 86 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi asettaa vaatimuksia, joilla varmistetaan, että ehdokkailla ja tarjoajilla on tarvittavat henkilöstö- ja tekniset voimavarat ja kokemusta hankintasopimuksen toteuttamiseksi hankintayksikön edellyttämällä tasolla. Hankintayksikkö voi vaatia, että riittävä kokemus osoitetaan viittaamalla aiemmin toteutettuihin sopimuksiin.

Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että tarjoaja vastaa tarjouksensa sisällöstä. Hankintayksiköllä on lähtökohtaisesti oikeus luottaa tarjoajan tarjouksessaan ilmoittamiin tietoihin, ellei sillä ole perusteltua syytä epäillä annettuja tietoja.

Ratkaisussa KHO 2020:39 korkein hallinto-oikeus katsoi, että hankintayksiköllä on oikeus luottaa tarjoajan tarjouksessaan ilmoittamiin tietoihin, ellei sillä ole perusteltua syytä muuta epäillä.

Oikeuskäytännössä on katsottu, että hankintayksikön oikeus luottaa tarjoajan ilmoittamiin tietoihin koskee myös referenssivaatimuksen täyttymistä koskevia tietoja.

Ratkaisussa MAO 441:2023 markkinaoikeus katsoi, että hankintayksiköllä on lähtökohtaisesti oikeus luottaa tarjouksessa ilmoitettuihin referenssitietoihin, kun sillä ei ole perusteltua syytä epäillä tietojen oikeellisuutta. Kun asiassa ei ollut ilmennyt syitä epäillä voittaneen tarjoajan referenssien paikkansapitävyyttä ja siten asetettujen vaatimusten mukaisuutta, hankintayksikön ei katsottu menetelleen virheellisesti, kun se ei ollut pyytänyt voittaneen tarjoajan ilmoittamista referenssistä lisäselvitystä, vaan oli arvioinut ne tarjouspyynnön edellytysten mukaisiksi.

Hankintayksikkö on tarjouspyynnössä asettanut seuraavan vähimmäisvaatimuksen tarjoajan kokemukselle:

”Palveluntuottajalla on aikaisempaa kokemusta vähintään kaksi (2) vuotta vastaavasta päivystystoiminnasta vähintään saman suuruisissa yksiköissä. Esitettävä referenssit viimeisen kolmen (3) vuoden ajalta.”

Tarjoajalla oli siten oltava viimeisen kolmen vuoden ajalta vähintään kaksi vuotta kokemusta vastaavasta päivystystoiminnasta samansuuruisessa yksikössä täyttääkseen tarjoajalle asetetut vähimmäisvaatimukset ja voidakseen tulla valituksi palveluntuottajaksi.

Antamalla tarjouksessaan vastauksen ”Kyllä”, Terveytesi Palvelut Oy on vahvistanut, että se täyttää asetetun referenssivaatimuksen. Lisäksi tarjoajien on tullut liittää tarjoukseensa selvitys referensseistään. Terveytesi Palvelut Oy on liittänyt tarjoukseensa vaaditun kuvauksen referenssitoimituksistaan, jossa se on kuvannut referenssivaatimuksen täyttymisen.

Hankintayksikkö on lisäksi hankintamenettelyn aikana pyrkinyt varmistumaan siitä, että Terveytesi Palvelut Oy:n ilmoittama kokemus täyttää vähimmäisreferenssille asetetut vaatimukset. Hankintayksikkö on hankintalain 113 §:n 2 momentin mukaisesti pyytänyt Terveytesi Palvelut Oy:ltä lisäselvitystä sen tarjouksessa ilmoitettujen referenssien sisällöstä.

Saadun selvityksen ja Terveytesi Palvelut Oy:n tarjouksen perusteella hankintayksikkö on katsonut, että Terveytesi Palvelut Oy:n referenssit ovat täyttäneet tarjouspyynnössä referensseille asetetut vaatimukset. Hankintayksikkö on todennut, että Terveytesi Palvelut Oy:n tarjouksessa ilmoittamassa kokemuksessa kyse on ollut referenssivaatimuksen mukaisesta kokemuksesta, ja että ilmoitettua kokemusta on yhteensä yli kaksi vuotta viimeisen kolmen vuoden ajalta. Lisäksi hankintayksikkö toteaa Terveystalon oikaisuvaatimukseen liittyen, että referenssivaatimus on täyttynyt ennen tarjousten käsittelyä ja ilman, että huomioidaan tulevaisuudessa tuotettava palvelu. Näin ollen hankintayksikkö on arvioinut, että Terveytesi Palvelut Oy on täyttänyt tarjoajan kokemukselle asetetun vähimmäisvaatimuksen.

Asiassa ei ole ilmennyt sellaisia seikkoja, joiden vuoksi hankintayksiköllä olisi syytä epäillä Terveytesi Palvelut Oy:n ilmoittamien referenssitietojen paikkansa pitävyyttä. Myöskään Terveystalon oikaisuvaatimuksessa ei ole esitetty sellaista perustetta, joka antaisi aihetta arvioida uudelleen tehtyä hankintapäätöstä. Oikaisuvaatimuksen käsittelyn perusteella ei myöskään ole tullut esille sellaista tietoa, joka asettaisi Terveytesi Palvelut Oy:n ilmoittamat referenssit kyseenalaisiksi. Näin ollen Terveytesi Palvelut Oy:tä ei ole syytä sulkea pois tarjouskilpailusta.

Koska voittaneen tarjoajan referenssit ovat täyttäneet niiltä edellytetyt vaatimukset ja voittaneella tarjoajalla on siten ollut tarjouspyynnössä edellytetty vähimmäiskokemus, Kainuun hyvinvointialue ei ole menetellyt julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti hyväksyessään voittaneen tarjoajan tarjouksen. Hankintapäätös ei ole perustunut lain soveltamisessa tapahtuneeseen virheeseen, eikä asiaan ole myöskään tullut sellaista uutta tietoa, joka voi vaikuttaa päätökseen tai hankintasopimuksen tekemisen edellytyksiin.

Perustelut

Kainuun hyvinvointialue (jäljempänä ”Hankintayksikkö”) pyysi tarjouksia päivystyksen lääkäripalveluista 16.6.2024 julkaistulla tarjouspyynnöllä. Hankinnasta julkaistiin kansallinen hankintailmoitus Hilma-ilmoituskanavassa (www.hankintailmoitukset.fi) 16.6.2024 ja hankintailmoitus TED-ilmoituskanavassa (https://ted.europa.eu/fi/) 17.6.2024. Hankinnan ennakoitu arvo on 7 500 000 euroa ja ylittää laissa julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista (1397/2016, ”hankintalain”) 25 §:n mukaisen liitteessä E tarkoitettujen sosiaali- ja terveyspalveluhankintojen kynnysarvon. Hankintamenettelynä on ollut avoin menettely, jossa kaikki halukkaat toimittajat ovat voineet jättää tarjouksen. Kainuun hyvinvointialueen aluehallitus on 23.9.2024 (§ 227) tehnyt Kainuun hyvinvointialueen päivystyksen lääkäripalveluiden hankintaa koskevan päätöksen, jolla se on valinnut Terveytesi Palvelut Oy:n palveluntuottajaksi 1.1.2025 alkavalle kolmen vuoden sopimuskaudelle. Kainuun hyvinvointialueen aluehallitus on lisäksi 21.10.2024 (§ 261) tehnyt Kainuun hyvinvointialueen päivystyksen lääkäripalveluiden hankintaa koskevan päätöksen, jossa se on hylännyt Terveystalo Julkiset Palvelut Oy:n jättämän oikaisuvaatimuksen.

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan lain tavoitteena on tehostaa julkisten varojen käyttöä, edistää laadukkaiden, innovatiivisten ja kestävien hankintojen tekemistä sekä turvata yritysten ja muiden yhteisöjen tasapuoliset mahdollisuudet tarjota tavaroita, palveluja ja rakennusurakoita julkisten hankintojen tarjouskilpailussa. Hankintalain 2 §:n 2 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan hankintayksikön on pyrittävä järjestämään hankintatoimintansa siten, että hankintoja voidaan toteuttaa mahdollisimman taloudellisesti, laadukkaasti ja suunnitelmallisesti olemassa olevat kilpailuolosuhteet hyväksi käyttäen ja ympäristö- ja sosiaaliset näkökohdat huomioon ottaen.

Hankintalain 125 §:n mukaan hankintamenettely voidaan keskeyttää vain todellisesta ja perustellusta syystä. Säännöksen esitöiden (HE 108/2016 vp, s. 223) mukaan pykälä on säilynyt muuttumattomana aiemmin voimassa olleeseen julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007) 73 a §:ään nähden. Lainkohtaa koskevien esitöiden (HE 182/2010 vp, s. 22–23) mukaan keskeyttämisen syyn arvioinnissa hankintayksikön tulee kiinnittää huomiota siihen, perustuuko hankintamenettelyn keskeyttäminen todellisiin syihin, ja siihen vaikuttaisiko ratkaisu syrjivästi ehdokkaisiin tai tarjoajiin. Koska hankintamenettelyn tulee pääsääntöisesti johtaa hankintasopimuksen tekemiseen, ei hyväksyttävää olisi hankintamenettelyn aloittaminen ilman aikomusta tehdä hankintasopimusta esimerkiksi markkinatilanteen kartoittamiseksi.

Säännöksen esitöissä (HE 182/2010 vp, s. 22) on edelleen todettu, että oikeuskäytännössä hankintamenettelyn keskeyttämiseen on suhtauduttu suhteellisen sallivasti eikä säännöksellä ole ollut tarkoitus tiukentaa vallitsevaa tulkintakäytäntöä. Talousvaliokunnan mietinnössä (TaVM 48/2010 vp, s. 4) on lisäksi todettu oikeuskäytännössä katsotun, ettei hankintamenettelyn keskeyttäminen edellytä vakavien tai poikkeuksellisten seikkojen olemassaoloa.

Hankintamenettelyn keskeyttämisen perusteita arvioidaan kuitenkin aina tapauskohtaisesti ja hankintayksiköllä tulee olla hyväksyttävä syy hankinnan keskeyttämiseen. Hankintamenettelyn keskeyttämisen on katsottu olevan perusteltua muun muassa siinä tapauksessa, että tarjouspyyntö on ollut virheellinen, hankintamenettelyssä on tapahtunut jokin muu virhe, hankinnassa on saatu vain yksi hyväksyttävä tarjous, rahoitustilanne on muuttunut, hankintatarve on muuttunut tai olosuhteet ovat muutoin muuttuneet hankintailmoituksen julkaisemisen jälkeen.

Euroopan unionin oikeuskäytännössä ja kotimaisessa oikeuskäytännössä hyväksyttävänä keskeytysperusteena on pidetty epäonnistunutta tai tulkinnanvaraista tarjouspyyntöä (esim. EUT C-244/02 Kauppatalo Hansel Oy, KHO2017:110, MAO:29/21, MAO:71/21, MAO:525/19). Hankintamenettelyn keskeyttämisen edellytyksenä oleva todellinen ja perusteltu syy voi johtua myös hankintayksikön omasta toiminnasta (näin esim. MAO 265/18).

Nyt kyseessä olevassa hankinnassa on ollut soveltuvuusvaatimuksena tarjoajan aikaisempi kokemus hankinnan kohdetta vastaavasta toiminnasta eli ns. referenssivaatimus. Referenssivaatimuksen mukaan:
Palveluntuottajalla on aikaisempaa kokemusta vähintään kaksi (2) vuotta vastaavasta päivystystoiminnasta vähintään samansuuruisissa yksiköissä. Esitettävä referenssit viimeisten kolmen (3) vuoden ajalta.

Hankintaan liittyvissä lisätietokysymyksissä ja niihin annetuissa vastauksissa edellistä referenssivaatimusta täsmennettiin seuraavasti:

"Tarkoittaako referenssivaade; "Palveluntuottajalla on aikaisempaa kokemusta vähintään kaksi (2) vuotta vastaavasta päivystystoiminnasta vähintään samansuuruisissa yksiköissä. Esitettävä referenssit viimeisten kolmen (3) vuoden ajalta." sitä, että kokemusta on oltava vähintään kaksi vuotta päivittäisestä toimitustakuullisesta palvelutuotannosta yhteispäivystyksessä?" (Kysymys)

”Kyllä” (Vastaus)

Tarjouspyynnössä ei kuitenkaan ole tarkemmin täsmennetty sitä, että mitä päivittäisellä tarkoitetaan. Tarjoajien osalta on näin jäänyt epäselväksi se, että tuleeko referenssin alaisen palvelutuotannon tullut olla järjestettynä jokaisena päivänä viikoittain täysiaikaisesti vai onko myös osa-aikainen palvelutuotanto sallittu.

Edellä todetuista seikoista johtuen tarjoajilla ei tosiasiassa ole ollut riittäviä mahdollisuuksia arvioida referenssivaatimuksen ajallista vaatimusta luotettavasti. Näin ollen tarjoajilla ei ole ollut riittävää mahdollisuutta arvioida minkälainen kokemus täyttää Hankintayksikön asettaman referenssivaatimuksen.

Tarjouspyyntö on edellä mainituilta osin epäselvä eikä se ole omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia sekä takaamaan hankintamenettelyltä edellytettyä tasapuolisuutta, syrjimättömyyttä ja avoimuutta. Hankintayksiköllä on näin ollen hankintalain 125 §:ssä tarkoitettu todellinen ja perusteltu syy hankintamenettelyn keskeyttämiselle.

Hankinta-asiakirjojen julkisuuteen sovelletaan lakia viranomaisen toiminnan julkisuudesta (612/1999).

Julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007) 73 a §:n 1 momentin esitöiden (HE 182/2010 vp, s.22–23) mukaan hankintayksikkö voi päätyä keskeyttämisen jälkeen toteuttamaan hankinnan omana työnään tai käynnistämään uuden hankintamenettelyn, joka on keskeytettyyn hankintamenettelyyn nähden kuitenkin erillinen ja uusi prosessi. Jos hankinta päätetään toteuttaa myöhemmin, hankintayksikön tulisi varmistaa, että aiempaan menettelyyn osallistuneet tarjoajat eivät saa uudessa tarjouskilpailussa perusteetonta etua tai haittaa keskeytettyyn menettelyyn osallistumisen johdosta.

Edelleen pykälä 2 momentin esitöiden (HE 182/2010 vp, s. 23) mukaan hankinnan keskeyttämistilanteessa hankintayksikön tulee usein ottaa kantaa myös keskeytettyä menettelyä koskevien asiakirjojen julkisuuteen. Tulkintaohjeena voitaisiin pitää, että hankinnan keskeyttämistilanteessa asianosaisen tiedonsaanti-intressi ei koske kilpailevia tarjouksia, vaan hankintayksikön keskeyttämispäätöstä ja sen perusteluita. Näin ollen erityisesti tarjousasiakirjat voitaisiin pitää salassa asiakirjojen julkisuudesta annetun lain (612/1999) 24 §:n 1 momentin 17 kohdan perusteella aina siihen saakka, kunnes hankintayksikkö on tehnyt ratkaisunsa uudessa hankintamenettelyssä tai päättänyt luopua hankinnasta.

Hankintayksikkö pitää viranomaisen toiminnan julkisuudesta annetun lain (621/1999) 24 §:n 1 momentin 17 kohdan perusteella keskeytetyssä menettelyssä vastaanotetut tarjousasiakirjat salassa, kunnes hankintapäätös uudessa hankintamenettelyssä on tehty tai hankinnan toteuttamisesta on kokonaan päätetty luopua.