Perustelut
Valtuustoaloite
Valtuustoaloitteessa on esitetty, että Kainuun hyvinvointialueen hallintosääntöä tarkastetaan ja muutetaan siten, että aluevaltuustolle palautetaan päätäntävalta palveluverkkoa koskevissa ratkaisuissa. Hallintosääntöön tulisi lisätä kirjaus, jonka mukaan merkittävät, asiakkaisiin laajasti vaikuttavat palveluverkon muutokset – kuten toimipisteiden lakkauttamiset, siirrot tai palvelumuotojen olennaiset muutokset – on tuotava aluevaltuuston päätettäväksi.
Valtuustoaloitteen mukaan nykyinen hallintosääntö on jättänyt tulkinnanvaraa siinä, mitkä päätökset kuuluvat hallituksen operatiiviseen toimivaltaan ja mitkä valtuuston strategiseen linjanvetoon. Hallintosäännön täsmentäminen poistaisi tämän epäselvyyden ja vahvistaisi valtuuston roolia alueen kehittäjänä.
Toimielinten rooli ja tehtävät
Aluevaltuusto on hyvinvointialueen ylin toimielin, jolla on strateginen ja poliittinen vastuu koko alueen toiminnasta ja taloudesta. Aluevaltuuston rooli on pitkäjänteinen ja linjaava, jonka keskeisinä tehtävinä on hyväksyä hyvinvointialuestrategia, päättää toiminnan ja talouden pitkän aikavälin tavoitteista, hyväksyä talousarvio- ja suunnitelma sekä asettaa toiminnalliset ja taloudelliset tavoitteet muille toimielimille.
Aluehallitus vastaa valtuuston päätösten valmistelusta ja täytäntöönpanosta, johtaa hyvinvointialueen toimintaa, hallintoa ja taloutta, käyttää työnantajavaltaa sekä vastaa sisäisen valvonnan, sisäisen tarkastuksen ja riskienhallinnan järjestämisestä. Aluehallitus toimii strategisen ja operatiivisen tason rajapinnassa konkretisoiden aluevaltuuston asettamaa strategiaa operatiiviseksi toiminnaksi, ohjaten viranhaltijajohtoa ja vastaten toiminnan laillisuudesta ja taloudellisuudesta. Aluehallituksen toimeenpanon rooli edellyttää toimivaltaan kuuluvaa jatkuvaa päätöksentekoa ja kykyä reagoida toimintaympäristön muutoksiin. Luottamushenkilöt toimivat aluehallituksessa henkilökohtaisella virkavastuulla.
Viranhaltijajohto vastaa päivittäisestä operatiivisesta johtamisesta, valmistelee asiat toimielimille sekä vastaa toiminnan tuloksellisuudesta, lainmukaisuudesta ja resurssien käytöstä toimielinten asettamien päätösten ja tavoitteiden mukaisesti. Viranhaltijajohto toteuttaa strategiaa käytännössä ja vastaa toimivaltansa mukaisesti strategisten toimenpiteiden toimeenpanosta, tehokkuudesta sekä henkilöstön johtamisesta. Viranhaltijajohto vastaa lisäksi sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan käytännön toteutuksesta omalla vastuualueellaan toteuttaen aluehallituksen järjestämisvastuuta. Virkahenkilöstö toimii henkilökohtaisella virkavastuulla.
Hyvinvointialueesta annetun lain (611/2021, hyvinvointialuelaki) 22 §:n 1 momentin mukaisesti hyvinvointialueella on aluevaltuusto, joka vastaa hyvinvointialueen toiminnasta ja taloudesta sekä käyttää hyvinvointialueen päätösvaltaa.
Aluevaltuusto on toimivaltainen päättämään asioista, joista sen on hyvinvointialuelaissa tai muussa laissa olevan säännöksen mukaan päätettävä tai joista se päättää hallintosäännön perusteella.
Hyvinvointialuelain 22 §:n mukaan aluevaltuusto päättää:
1) hyvinvointialuestrategiasta;
2) hyvinvointialueen hallintosäännöstä;
3) hyvinvointialueen talousarviosta ja taloussuunnitelmasta;
4) omistajaohjauksen periaatteista ja konserniohjeesta;
5) liikelaitokselle asetettavista toiminnan ja talouden tavoitteista;
6) varallisuuden hoidon sekä rahoitus- ja sijoitustoiminnan perusteista;
7) sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan perusteista;
8) palveluista ja muista suoritteista perittävien maksujen yleisistä perusteista; (30.12.2024/1056)
9) takaussitoumuksen tai muun vakuuden antamisesta toisen velasta;
10) jäsenten valitsemisesta toimielimiin, jollei jäljempänä toisin säädetä;
11) luottamushenkilöiden taloudellisten etuuksien perusteista;
12) hyvinvointialueen tilintarkastajan valinnasta; (30.12.2024/1056)
13) tilivelvollisten nimeämisestä;
14) hyvinvointialueen tilinpäätöksen hyväksymisestä ja vastuuvapaudesta;
15) muista aluevaltuuston päätettäviksi säädetyistä ja määrätyistä asioista.
Aluevaltuusto päättää hyvinvointialueen hallintosäännöstä (hyvinvointialuelaki 22.2 § 2 k), jolla se voi siirtää toimivaltaansa hyvinvointialueen muille toimielimille, luottamushenkilöille ja viranhaltijoille asioissa, joista aluevaltuuston ei hyvinvointialuelaissa tai muussa laissa edellytetä päättävän (hyvinvointialuelaki 96.1 §). Jollei laista muuta johdu, toimivaltainen viranomainen määritellään hallintosäännössä.
Hyvinvointialuelain esitöiden (HE 241/2020 vp, säännöskohtaiset perustelut) mukaan hyvinvointialuelain 22 §:n 2 momentissa todettaisiin tärkeimmät aluevaltuustolle kuuluvat tehtävät. Momentin 1 kohdassa korostetaan aluevaltuuston asemaa hyvinvointialueen toiminnan keskeisten tavoitteiden asettajana ja strategisten päätösten tekijänä. Lainsäätäjä on katsonut 2 momentin mukaiset tehtävät niin keskeisiksi, että ne on säädetty lailla aluevaltuuston päätösvaltaan kuuluviksi. Hyvinvointialuelain 22 §:n 2 momentin mukaisissa asioissa hyvinvointialueen päätösvallan tulisi aina säilyä aluevaltuustolla, eli kyseisiä tehtäviä ei tule delegoida. Hyvinvointialuelain säännöksissä tai hyvinvointialueen tehtäviä koskevassa erityislainsäädännössä ei ole säädetty aluevaltuuston tehtäväksi päättää nimenomaisesti palveluverkkoon kuuluvien toimipisteiden lakkauttamisista, siirroista tai palvelumuotojen muutoksista. Näiltä osin päätösvalta hyvinvointialueella on siis delegoitavissa hallintosäännössä.
Hyvinvointialuelain 22.2 §:ssä säädettyihin keskeisiin aluevaltuustolle lakisääteisesti kuuluviin tehtäviin kuuluu muun muassa hyvinvointialuestrategiasta päättäminen. Hyvinvointialuestrategia on aluevaltuuston ohjausväline hyvinvointialueen johtamisessa ja sen avulla aluevaltuusto määrittää hyvinvointialueen toiminnan ja talouden pitkän aikavälin tavoitteet. Hyvinvointialuestrategian sisällöstä säädetään hyvinvointialuelain 41 §:ssä.
Sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä annetun lain (612/2021, sote-järjestämislaki) 11 §:n mukaan hyvinvointialueen on laadittava taloutensa ja toimintansa suunnittelua ja johtamista varten sosiaali- ja terveydenhuollon palvelustrategia osana hyvinvointialuestrategiaa. Palvelustrategiassa on otettava huomioon hyvinvointialueesta annetun lain 12 a §:ssä tarkoitetut sosiaali- ja terveydenhuollon valtakunnalliset tavoitteet.
Palvelustrategiassa hyvinvointialue päättää järjestämisvastuulleen kuuluvan sosiaali- ja terveydenhuollon pitkän aikavälin tavoitteet. Lisäksi hyvinvointialue asettaa palvelustrategiassa tavoitteet sille, miten sosiaali- ja terveydenhuollon palvelut toteutetaan ottaen huomioon hyvinvointialueen asukkaiden tarpeet, paikalliset olosuhteet, palvelujen saatavuus ja saavutettavuus sekä kustannusvaikuttavuus.
Edellä kuvatusti esitöiden mukaisesti palvelustrategian tarkoituksena on muun ohella ottaa kantaa palveluverkon toteutukseen, lähipalvelujen saatavuuteen ja toteutustapaan sekä yleisesti palvelujen saavutettavuuteen, mutta tästä ei voida kuitenkaan johtaa tulkintaa sote-järjestämislain 11 §:n sanamuoto huomioiden, että yksittäisistä palveluverkon toimipisteistä tai palvelumuodoista päättäminen olisi hyvinvointialueella lain säännöksen mukaan aluevaltuuston toimivallassa. Sote-järjestämislain 11 § ei edellytä, että palvelustrategiassa ja siten aluevaltuuston päätöksellä päätettäisiin palveluverkkoon kuuluvista yksittäisistä toimipisteistä tai palvelumuodoista. Hyvinvointialuelain ja sote-järjestämislain säännöksien mukaan aluevaltuuston toimivallassa on päättää hyvinvointialuestrategiassa ja sen osana olevassa sote-palvelustrategiassa palveluverkkoa koskevista strategisista linjauksista. Strategisten dokumenttien sitovuus ja velvoittavuus on tyypillisesti poliittista ja toiminnallista ja strategisten dokumenttien on tarkoitus ohjata hyvinvointialueen päätösvalmistelua ja päätöksentekoa. Hyvinvointialuestrategiaan pohjautuvat yksittäistä asiaa koskevat päätökset tehdään hyvinvointialueella lainsäädännön tai hallintosäännön määräysten perusteella määrittyviä toimivaltarajoja noudattaen.
Aluevaltuusto päättää palvelustrategiasta osana hyvinvointialuestrategiaa. Edellä esitetyllä tavalla sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä annetun lain esitöiden ja sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä annetun lain 11 §:n sanamuodon mukaan palvelustrategiassa on palveluverkon osalta kyse päätöksenteosta, jossa määritellään strategiset tavoitteet sosiaali- ja terveydenhuollon palveluiden toteuttamiselle ja sitä koskevalle päätöksenteolle. Näin ollen lainsäädännössä aluevaltuustolle määritelty rooli palveluverkon osalta on strateginen. Aluevaltuusto ohjaa palveluverkkopäätöksentekoa palvelustrategiassa vahvistamiensa periaatteiden ja tavoitteiden muodossa.
Hyvinvointialuelaissa tai muussa lainsäädännössä ei ole määritelty aluevaltuuston toimivaltaan palvelustrategiaa yksityiskohtaisemmalle tasolle menevää palveluverkkopäätöksentekoa. Aluevaltuuston toimivaltaan kuuluvat muut merkittävät päätökset kuten talousarvio ja taloussuunnitelma asettavat kuitenkin tietyt raamit muidenkin toimielinten päätöksenteolle. Samoin aluevaltuuston vahvistama hyvinvointialuestrategia saa välillisesti oikeudellista sitovuutta hyvinvointialueen vuosittaisen talousarviopäätöksen yhteydessä, sillä talousarviossa päätettyjen tavoitteiden ja määrärahojen tulee perustua hyvinvointialuestrategiaan.
Toimivallan jaon merkitys
Edellä kuvatulla tavalla palveluverkkoon kuuluvista yksittäisitä toimipisteistä päättäminen ei kuulu aluevaltuuston lakisääteisiin tehtäviin, eikä sitä ole myöskään Kainuun hyvinvointialueen hallintosäännössä erikseen määritelty kuuluvaksi aluevaltuuston toimivaltaan. Hallintosäännön 8 §:n mukaan, mikäli toimivallasta ei ole säädetty laissa eikä määrätty hallintosäännössä tai edelleen delegointipäätöksessä, toimivalta on aluehallituksella, vähämerkityksellisissä asioissa kuitenkin hyvinvointialuejohtajalle. Näin ollen voimassa olevien hallintosääntökirjausten mukaisesti toimivalta asioissa, jotka koskevat yksittäisten toimipisteiden lakkauttamisia, siirtoja tai palvelumuotojen muutoksia kuuluvat aluehallituksen yleistoimivaltaan, ellei kyse ole niin merkityksellisestä muutoksesta, että se ylittäisi esimerkiksi aluevaltuuston talousarviossa päätöksenteolle asettamat raamit.
Aluevaltuuston rooli hyvinvointialueen päätöksenteossa painottuu pitkän aikavälin linjauksiin ja taloudellisiin raameihin ja myös palveluverkkopäätöksenteon osalta tarkoituksenmukaisinta on tehokkaan, taloudellisen ja viivytyksettömän päätöksenteon turvaamiseksi, että aluevaltuuston rooli säilyy myös jatkossa palveluverkkopäätöksenteon osalta strategisena. Valtioneuvosto ja valtiovarainministeriö edellyttävät hyvinvointialueilta tiukkoja sopeuttamistoimia ja valtion rahoituksen kiristyessä hyvinvointialueiden on tasapainotettava talouttaan palveluverkkoja uudistamalla ja toimintojaan tehostamalla. Ohjaavaa ja strategista päätöksentekoa yksityiskohtaisemman palveluverkkoa koskevan päätöksenteon saattaminen aluevaltuuston toimivaltaan aiheuttaa päätöksenteon hidastumista ja lisäkustannuksia. Toimivallan säilyttäminen palveluverkkopäätöksissä aluehallituksella tukee osaltaan hallintolakiin sisältyvän asioiden viivytyksettömän käsittelemisen vaatimuksen toteutumista ja hillitsee demokratiakustannuksia.
On myös huomioitava, että palveluverkko ei koostu ainoastaan palvelutuotannon toimipisteistä, vaan siihen kuuluvat myös sähköiset, liikkuvat ja kotiin vietävät palvelut, joiden osalta päätöksentekovallan ei ole tarkoituksenmukaista keskittyä pelkästään aluevaltuustolle.
Sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä annetun lain 8 §:n mukaan hyvinvointialue vastaa sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä alueellaan ja on järjestämisvastuussa asukkaidensa sosiaali- ja terveydenhuollosta. pelastustoimen järjestämisestä annetun lain hyvinvointialue vastaa pelastustoimen järjestämisestä alueellaan siten kuin tässä ja muussa laissa säädetään. Järjestämisvastuun sisällöstä säädetään hyvinvointialueesta annetun lain 7 §:ssä. Pelastustoimen palvelutasosta päättäminen kuuluu pelastustoimen järjestämisestä annetun lain 6 §:n mukaan aluevaltuuston toimivaltaan.
Hyvinvointialuelain 7 §:n mukaan järjestämisvastuulla tarkoitetaan sitä, että hyvinvointialue vastaa sille lailla säädettyjen tehtävien hoitamisesta, hyvinvointialueen asukkaan laissa säädettyjen oikeuksien toteutumisesta ja palvelukokonaisuuksien yhteensovittamisesta sekä järjestettävien palvelujen ja muiden toimenpiteiden:
1) yhdenvertaisesta saatavuudesta;
2) tarpeen, määrän ja laadun määrittelemisestä;
3) tuottamistavan valinnasta;
4) tuottamisen ohjauksesta ja valvonnasta;
5) viranomaiselle kuuluvan toimivallan käyttämisestä.
Hyvinvointialueen järjestämisvastuuseen sisältyvät käytännössä muun muassa toiminnassa huomioitavat palvelujen laatu, voimavarat, saatavuus, saavutettavuus, palveluketjut ja palvelujen yhteensovittaminen. Kainuun hyvinvointialueen hallintosäännön mukaan aluehallitus vastaa järjestämisvastuun toteutumisesta hyvinvointialueella. Palveluverkkoa koskeva kokonaisuus on erittäin keskeinen osa järjestämisvastuun toteuttamista, eikä aluehallitus voi tehokkaalla ja tarkoituksenmukaisella tavalla vastata järjestämisvastuun toteutumisesta, hyvinvointialueen toiminnan yhteensovittamisesta sekä palvelujen ja muiden toimenpiteiden yhdenvertaisesta saatavuudesta, mikäli toimivalta palveluverkkopäätöksenteossa yksittäisten toimipisteiden tai palvelumuotojen muutoksien osalta siirretään aluevaltuustolle.
Edellä esitetty kokonaisuutena huomioon ottaen, tässä vaiheessa ei nähdä tarkoituksenmukaiseksi esittää muutoksia aluevaltuuston ja aluehallituksen tehtäviä ja toimivaltaa koskeviin hallintosääntökirjauksiin.
Päätösehdotus
Esittelijä
-
Sami Mäenpää, hyvinvointialuejohtaja, sami.maenpaa@kainuu.fi
Aluehallitus päättää antaa aloitteeseen annetun vastauksen tiedoksi aluevaltuustolle viimeistään maaliskuun loppuun mennessä esitettävässä koontiluettelossa ja esittää, että aluevaltuusto toteaa aloitteen loppuun käsitellyksi.